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2009 06-26

四川灾后重建产业、财税及投融资政策评析

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成都办公室  宋玲玲  余嘉勉
 
   “5.12”汶川地震,对灾区交通,电力、通讯等基础设施造成了严重毁坏。灾区房屋倒塌严重,重灾区群众生活生产设施基本损毁,大量工业生产型企业生产受影响,产值和销售均大幅下降。为确保灾后重建工作的顺利开展,汶川地震发生后,国务院、各部委、四川省及各地市均制定和发布了多项与灾后重建相关的政策文件。灾后重建是一项复杂而艰巨的系统工程,不是简单的重复建设。因此,重建工作应该在科学发展观的统领下,以系统性、全局性和前瞻性为导向,科学规划,稳步开展,当然更离不开国家财政政策、金融政策、产业政策、社会政策等的支撑,现笔者针对与灾后重建的产业发展、投融资、金融税收等相关政策有选择性地作一些归纳和分析,希翼对关心灾后重建,并有至于参与灾后重建工作的金融机构、投资人提供一些参考。
 
一、产业结构调整政策
 
  1、把旅游业作为先导产业,加快重点旅游景区、景点的恢复重建。
  此次地震使灾区旅游业遭受了严重损失:景区公路路基、旅游景观毁损,部分接待设施倒塌,景区及部分宾馆饭店不同程度受损;旅游业直接经济损失巨大。更重要的是地震灾害在一定时间内给游客造成了心理影响和负担,导致在今后一段时间内旅游产业将处于下滑状态。为此国务院已确定以旅游业作为四川震区灾后重建主导产业,将加大投入,提高旅游设施和服务水平,鼓励旅游企业发展。国务院将通过划拨专项经费、对旅游企业发放贴息贷款、减免税费等优惠政策,恢复景区景点基础设施、提高服务水平。
  目前,四川省除重灾区以外,其他地区的旅游市场已全面恢复,其中,峨眉山、蜀南竹海、成都武侯祠等一些知名景点旅游市场已恢复到震前水平。据悉,旅游部门将继续通过国际、国内展会和驻外机构,加大对四川旅游资源、产品的宣传力度,鼓励更多游客前往四川。随着灾后重建的进行,3年后,四川原有景观会恢复依旧,并将增添地震博物馆等新景观。
  2、借灾后重建契机,调整和优化产业结构。
  产业恢复重建不等于重复建设,为此政策确定灾后重建工作要做到高起点、高标准、高水平,发展循环经济,加强节能减排,提高技术水平。目前颁布的产业政策均大力支撑符合国家产业政策、当地资源环境条件、灾后恢复重建规划的特色优势产业发展。重点恢复重建农牧业、农副产品加工业、电子信息、装备制造、能源电力、油气化工、钒钛钢铁、饮料食品、现代中药、航空航天、汽车制造、生物工程、环保建材、商贸物流、旅游、高新技术、环保建材等等优势产业以及化肥、农药、饲料等农业生产资料生产。
  此次地震灾害,导致四川省工业企业遭受重创。根据《财政部、国家税务总局关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》(财税〔2008〕62号)和《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)的相关规定,国务院和四川省对灾区工业发展给予极其优惠的金融和税收条件。同时,四川省政府决定加大对特色优势产业的扶持力度,对特色优势产业企业给予技改、流动资金贷款支撑。
  3、优化产业布局。
  此次地震灾害中,处于地震断裂带的企业受损严重,事实表明在地震带已经不再适宜建立和发展企业,因此对于不适宜原地重建的企业均要求异地迁建。根据《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)的要求,四川将在成都、德阳、绵阳、广元等地将企业相对集中,形成资源集约利用、土地节约使用、环境综合治理、功能有效发挥的产业集中区。
  根据《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)的精神,四川省还将在汶川、北川等重灾地,建立“飞地产业”制度,即通过税收分成等方式,支撑这些地方将工业产业移至其他地方发展。目前,这种方式在四川省承接产业转移过程中已有尝试,比如成都和眉山联合办工业园区等。此种模式既可以保护和发展重灾区的工业,又不影响重灾区的财税收入,实现互赢。当然,这一政策“落地”还要解决很多实施细则方面的问题,比如建立双方都能接受的利益分配机制,以及就业等其他问题。
  4、改善产业发展环境。
  在恢复重建期内,按灾后恢复重建规划要求适度调整煤炭新建项目规模限制。实行直购电试点。
四川是水电大省,直购电试点,意味着在灾后恢复重建过程中,四川企业以更低的用电价格推动电力资源就地转化,这对企业自身发展和提升四川承接产业转移的吸引力,具有重大意义。
 
  二、金融财税政策
 
  1、支撑股份制商业银行、城市商业银行、邮政储蓄银行到灾区设立分支机构;扶持地方金融机构。
  此次地震中,金融机构营业网点受损严重。上百个金融机构网点因房屋、设施受损或网络中断而不能正常营业。国务院和四川省政府充分支撑和鼓励银行业机构做好支撑灾后重建工作,比如股份制商业银行、城市商业银行到灾区和灾区群众集中安置点附近设立一家分支机构,就允许它到成都等中心城市增设一家分支机构。据了解,银监会已同意上海银行和渤海银行在成都筹建分行。与此同时,四川省政府还支撑社会资本参与成都、德阳、绵阳等城市商业银行增资扩股;督促北川富民村镇银行股东增加资本金,积极发展适合灾区特点的村镇银行、农村资金互助社、贷款企业和小额贷款企业等新型农村金融机构。
  2、国务院或者四川省对恢复重建的重点领域、重点行业的企业贷款、企业债券给予贴息或部分贴息。
  国务院和四川省对受灾地区实施倾斜和优惠的信贷政策。在坚持总量从紧宏观政策的同时,对受灾地区信贷投放实行区别对待、有保有压。全国性银行业金融机构要加大系统内调剂力度,将信贷资源向受灾地区倾斜。受灾地区地方性法人银行业金融机构可在满足资本充足率等要求的前提下充分运用资金,支撑当地恢复重建合理的信贷需求。允许银行业金融机构开展并购贷款业务,在受灾地区没有营业网点的银行业金融机构可以开展跨地区贷款业务,支撑受灾地区恢复重建。
  央行也出台规定加大对灾后重建的金融支撑。在再贷款额度和利率、存款准备金率、提前支取特种存款等多方面对地震灾区实行优惠政策。引导金融机构根据灾区实际需要适时调整信贷结构和投放节奏。加大对灾区重点基础设施、住房建设和消费、有利于扩大就业、“三农”、小企业等方面的信贷支撑力度。对灾区居民购置自住房的贷款利率下限下调为基准利率的0.6倍,最低首付款比例下调为10%。具体利率水平和首付款比例由贷款银行根据贷款风险管理原则自主确定。
  同时,四川省政府整合工业、中小企业以及旅游发展资金,加大财政支撑力度,对为灾区中小企业和旅行社恢复重建提供担保的担保机构给予适当的风险补助。尤其是把旅行社纳入中小企业担保体系,由政府对为其提供担保的担保机构予以风险补助,可以在很大程度上解决旅行社自身担保能力不足的问题,从而缩短其灾后恢复重建的时间,为整个四川旅游恢复提供支撑。
  3、多种税收减免优惠政策和行政事业性收费减免政策
  《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)的文件认真落实国家已出台政策,坚决贯彻实行《财政部、国家税务总局关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》(财税〔2008〕62号)的规定,具体措施如下:
  (1)四川省政府授权灾区县(市、区)政府批准,因灾造成重大损失的个人可在3年内减征五至九成个人所得税。对受灾居民购买安居房,按法定税率减半征收契税;对购买其它住房的 (除安居房外),契税减征80%。纳税人开采或生产应税产品(天然气除外)过程中,因地震灾害遭受重大损失的,2008年5月1日至2011年4月30日,免征应缴资源税。
  (2)支撑企业吸纳就业。受灾严重地区的企业在新增加的就业岗位中,招用当地因灾失去工作的城镇职工,经县级劳动保障部门认定,按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。定额标准为每人每年4800元。
  (3)调整重灾县营业税起征点。三年恢复重建期间,重灾县(市)按期缴纳营业税的起征点调整为月营业额5000元。
  (4)减免因灾损毁房屋有关税收。经法定机构鉴定,对因地震灾害损毁不堪居住、使用的房屋和危房,在停止使用后,在2008年底前免征损毁房产、土地的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税。
  (5)允许延期申报纳税。纳税人、扣缴义务人因灾不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的,可以延期办理;其应缴税款,可以延期缴纳,最长不超过3个月。延期期间,纳税人的应纳税款一律不加收滞纳金、不罚款。
  (6)实行出口货物退(免)税应急管理。
  a地震前发生出口业务2年以上且3年内无违反税法行为的出口企业,经省国税局批准,主管税务机关可暂依据相关单证电子信息审核办理出口货物退 (免)税,企业于2008年12月31日前补齐相关纸质单证。
  b受灾地区出口企业尚未申报出口货物退 (免)税的纸质单证、资料因灾损毁、灭失无法补办的,主管税务机关于2008年12月31日前可依据相关单证电子信息审核办理出口货物退 (免)税。
  c受灾地区企业出口货物备案单证等资料在地震灾害中损毁、灭失的,将备案单证的损毁、灭失情况的书面材料报主管税务机关备案,可不再补办备案单证。
  d受灾地区出口企业申报出口货物退(免)税的期限及申请开具代理出口货物证明的期限延长至2008年12月31日。
  同时,国家在灾区三年恢复重建期间对受灾严重地区内的用电企业、单位和个人,免收三峡工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金;对企业和有关经营者免收属于中央收入的学问事业建设费、国家影片事业发展专项资金、水路客货运附加费;四川省政府对工商营业执照、税务登记证、卫生许可证、工业产品生产许可证等一次性免收证照工本费;对市基础设施配套费、建设工程质量监督费、工程定额测定费、防空地下室易地建设费、征地管理费、城市房屋拆迁管理费、水土保持设施补偿费、河道砂石管理费、房屋安全鉴定费、特种设备检验检测费等实行免收或者减收政策。
 
  三、灾后重建投融资政策及思考分析
 
  1、确立以政府为主导,全社会共同参与的灾后重建投融资模式
  面对这样大规模的地震灾害,灾区重建基础设施是一项耗资巨大、长期艰巨的任务。灾后重建资金需求量大,单靠财政一方面的力量很难解决,必须建立“以政府为主体,全社会共同参与”的灾后重建投融资模式。但灾后重建的主导力量也一定是政府。政府不仅要制定出得当的重建规划,同时要围绕资金投入和融资问题进行规划和推动,在政府资金主导下,保证各地重建工作有序、有效进行。国务院和四川省政府在灾区重建过程中坚持以人为本的原则,根据《汶川地震灾后恢复重建条例》(中华人民共和国国务院令 第526号)的精神,各级政府将城乡居民住房、公共服务和基础设施的恢复重建放在重要位置;同时政策鼓励社会资金参与恢复重建。
  政府主导主要体现在出台优惠的税收政策,帮助企业恢复生产。《国务院关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发〔2008〕21号)和《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)要求综合运用财税、金融、土地、产业、就业等政策手段,支撑灾后恢复重建。在保障灾后重建财政资金充裕的同时,政府还要通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支撑引导企业恢复重建和生产自救,鼓励社会民间组织投身灾后重建;
  《汶川地震灾后恢复重建条例》(中华人民共和国国务院令 第526号)同时还鼓励外地企业在灾区投资办厂,兴建各类服务设施;参与灾区恢复重建的对口支援企业、社会团体和个人按照《国务院关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发〔2008〕21号)和《四川省人民政府关于支撑汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(川府发〔2008〕20号)等文件的规定全面享受优惠政策和扶持措施;对各类企业和经营性基础设施则偏重给予税收、信贷支撑,引导社会资金投入。
  2、开拓多渠道投融资路径
  灾后重建,首先要解决的问题就是钱从哪里来的问题。对于灾后重建投融资路径事宜,目前四川省尚未出台专门的具有针对性的引导性文件,大家认为从投融资路径上看,现行法律允许的投融资路径都可以发挥在灾后重建项目中,大家认为灾后重建,主要的融资渠道当然还是银行,因此金融机构需要灵活运用多种货币政策工具,充分发挥信贷在灾后重建中的作用;除了信贷融资,大家认为也可以考虑发行汶川地震灾后重建债券,如为加快重建灾区的基础设施,国家还可借这次灾后重建之机,研究出台一些针对灾后重建基础设施项目的金融产品,如汶川灾后重建基础设施基金、汶川灾后重建基础设施债券等。这样就可以充分运用市场化手段,多方筹措建设资金;另外,对于灾区有实力和发展潜力的大型企业,则可以给予其足够的政策支撑,大力培育其上市,从而通过直接融资方式筹集到足够的重建和发展资金。引进投资,也可以通过委托成片开发、合资合作等方式,多渠道灵活融资。  
  总之,要建立重建资金多元投入机制,在加大政府救灾投入、发挥财政主渠道作用的同时,充分发动社会力量,拓宽救灾资金和物资筹集渠道,建立企业、非政府组织、社会民众、国际社会和受灾群众共同参与的社会化救灾资金投入体系,使地震灾害的重建工作更具开放性。
  3、建立有效的机制,充分有效的进行资金运作,
  在提出采取政府主导和多元投入进行灾后基础设施融资、建设的同时,还要注意采用更加灵活、开放的运作方式,将政府资金与民间捐款结合起来,将国际组织援助和国内企业的赈灾义举结合起来,将单个基础设施项目重建和区域成片开发集合起来,减少政府财政的压力,减少由于资金不足造成对灾后基础设施重建的影响。    
  可以根据不同的建设阶段采取不同的融资建设模式,对不同的基础设施采用不同的融资建设方法。具体方式包括:由地方政府根据规划的资源和资产状况,搭建融资平台进行后续贷款建设和融资;通过国内外参建企业、国际组织和机构的援助和贷款进行建设。对于社会资金和民营资本的引入,可先行工程建设中通常采取的BT、BOT等融资方式均可以作为选择。
结语:灾后重建是一项巨大的系统工程,政府是主导力量,以上为大家对灾后重建相关产业政策及扶持文件的整理和解读,很多观点不尽成熟,还望读者多多指正为谢!


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