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2009 07-1

食品召回:食品企业的一项法定义务

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马东晓 北京办公室
 
 
    2009年6月1日,《中华人民共和国食品安全法》即将实施,该法在目前国内高度重视食品安全的环境中出台,其中不乏一些全新的保障公众身体健康和生命安全的措施,而建立食品召回制度就是其中之一。但召回制度的性质到底是什么?我国的食品召回制度包含哪些内容?食品生产企业应当如何应对食品召回?笔者结合在产品责任领域多年的法律服务经验,对食品召回制度作一浅析。
    召回制度的发展
    产品召回(Recall)始于上个世纪60年代的美国,由美国律师拉尔夫发起,1966年美国国会通过的《国家交通及机动车安全法》。规定汽车制造商有义务公开发表汽车召回的信息,必须将车辆存在的安全缺陷或故障通报给用户和国家公路交通安全管理局(NHTSA),并免费为消费者进行缺陷汽车的修理。[1]
    我国最早于1994年,由当时的机械工业部汽车司开始组织起草汽车召回制度草案的研究,但因客观原因,该草案一直未能成文。直到2002年10月,上海市在《上海市消费者保护条例》中,率先在地方立法中确立了召回制度。[2]
    2004年3月15日,由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》正式出台。该规定出台后,得到普遍好评,零点企业曾经做过调查,结果93.7%的消费者、91.7%的行业媒体、90.9%的零部件制造商、88.4%的经销商、83.3%的行业协会、82.7%整车制造商对该制度的实施给予赞同。[3]
    之后,国家质检总局在2007年8月27日又连续出台了《儿童玩具召回管理规定》和《食品召回管理规定》两个召回规定。其时,汽车行业对召回的认识已经从遮遮掩掩发展到大大方方,汽车召回已经成为企业安全意识浓、社会责任感强的表现。同时,越来越多其他行业、企业,如家电行业等也开始出于负责任的态度,对自己产品“自觉”地实施了召回。但遗憾的是,从《食品召回管理规定》颁布至今,食品企业几乎无人喝彩,寥寥数起主动召回规模都不大,且基本都是跨国企业,中国的食品生产企业还没有像汽车生产企业那样理性看待召回。
    2008年发生的“三鹿奶粉”事件,使得中国的召回制度陡然从地方性法规和部门规章层面上升到了法律。将于今年6月1日实施的《食品安全法》在第五十三条中明确规定,“国家建立食品召回制度”。召回制度第一次在全国人大制定的法律中确立。
    食品召回的性质
    《食品安全法》对于召回并未明确定义,目前正在征求意见的《中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)》也没有定义。按照《食品召回管理规定》第四条规定:“本规定所称召回,是指食品生产者按照规定程序,对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品,通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式,及时消除或减少食品安全危害的活动”。
    结合该规定第三条定义的“不安全食品”,可以看出《食品召回管理规定》中的召回,针对的是缺陷食品,而不包括瑕疵食品。也就是说,食品召回要解决的问题是批次性食品普遍存在的缺陷,是对可能造成消费者人身损害的一种预防措施。
    召回制度与缺陷产品致人损害的法律责任是不同的。由缺陷导致的产品责任是一种产品生产者应承担的侵权法律责任,在我国具体表现为行政责任和民事赔偿责任,而召回制度的目的是预防损害发生,召回行为不以发生消费者损害为前提,因此食品召回不同于缺陷产品致人损害导致的法律责任。
    召回制度与瑕疵产品的“三包”责任也不同。若瑕疵产品不具备应当具备的使用性能,产品制造者应当为此承担违约民事责任,即以修、退、换的方式满足消费者购买产品的目的。而召回着眼于批次性、且以(食品)不安全为前提,完全不同于瑕疵产品上的法律责任。
    与商家的售后服务类似,召回是产品制造者将已售出的缺陷产品进行补救、维修和处理,只是这种“售后服务”面向的是为数众多的不特定的潜在消费者。因此,从本质上说,召回是企业的一个义务。当然,具体到食品召回,不安全食品基本不存在通常所说的售后服务问题,但《食品安全法》规定的食品召回应当采取补救、无害化处理、销毁等措施,仍不妨碍召回是食品生产企业的义务而非法律责任的本质。
    食品召回制度的内容
    《食品安全法》第五十三条规定召回的条件是发现食品不符合食品安全标准,但食品安全标准是什么呢?
    《食品安全法》在第三章中专章规定了食品安全标准,但从正在征求意见的《中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)》中看,这一至关重要的食品安全标准尚未系统地制定出来,而且可以预计,一整套完整的食品安全标准在短时间内是不会出台的。
    在这种情况下,《食品安全法》实施以后食品生产企业如何实行食品安全标准呢?大家认为《食品安全法》第二十条规定的八个方面的内容和第二十七条规定的十一个方面的情形,将是防止不安全食品流向市场的重要依据。
另外,虽然没有明确说明,还是能够看出《食品安全法》把召回分成了主动召回和责令召回两种情况,并规定在第五十三条和第七十二条(二)中。
    其中,属于第七章“食品安全事故处置”的第七十二条,规定了出现食品安全事故时,适用责令召回的情况,即发生食品安全事故后,对确认属于被污染的食品及其原料,有关部门应当责令食品生产经营者采取召回等措施。
    值得注意的是,虽然召回尤其是主动召回是食品生产企业的一个义务,但是如果食品生产企业在有关部门责令其召回后仍拒不召回的,《食品安全法》规定了此种情况下食品生产者的行政责任,即《食品安全法》第八十五条第(十)项。这种情况下,法律责任成为不履行义务的后果,即如果企业不履行召回义务,将面临行政处罚等法律后果。
    食品企业的对策
    如同在汽车召回实施初期一样,不少食品生产企业担心食品召回的经济压力和消费者的误解,再加上食品特有的召回品无法维修只能销毁的特点,导致食品行业实行召回确有难度,包括一些地方领导和行业主管部门也不愿意实施食品召回。
    以“三鹿奶粉”为例,早在2008年初,就有消费者向企业反映该企业奶粉可能存在问题,到2008年8月,企业也向石家庄市政府打了报告,但仍未及时采取召回措施,导致媒体曝光,舆论大哗,最终企业垮台,责任人受到刑事追究。
    相反,在汽车行业中,几乎所有世界顶级品牌汽车都在各国采取过召回措施,但从未有因为召回而使企业垮台的例子,消费者却因为召回企业的责任感而更加信赖该品牌。
    因此,大家认为针对《食品安全法》规定的召回制度,食品企业尤其是食品生产企业应当做到:
    第一、正确认识召回制度的法律性质,积极依法履行主动召回义务。否则,将使企业面临行政处罚、民事赔偿、企业形象受损等更为严重的法律后果。尤其是《食品安全法》明确了对拒不召回的情形给予货值十倍的高额罚款,以及对生产、销售明知是不符合食品安全标准的食品的行为,规定了十倍的高额惩罚性赔偿金。
    第二、食品生产者和其他经营者采取主动召回措施时,应各自履行不同的义务。食品生产者的义务是召回、停止经营,并通知相关方;其他经营者的义务则是停止经营并通知生产经营者及其他人员。如果未充分履行义务,则会导致行政责任。值得注意的是,在征求意见的《食品安全法实施条例(草案)》中,规定了“通过修改标签、标识、说明书等补救措施能够保证食品安全的,食品生产者可以在采取补救措施后继续销售”。这一规定似乎将食品召回由缺陷食品(不符合食品安全标准的食品)扩大到了可以采取补救措施的瑕疵食品。
    第三、企业应当在做好危机公关,走出对召回制度存在的误区,并通过宣传,引导消费者正确理解食品召回制度。[4]对及时召回的信息予以公示,提高消费者对企业的理解和信任,从而彰显企业其对消费者负责的职业品格。
    第四、食品企业,特别是中小企业,应通过事前防范,化解可能出现召回的风险。食品召回的对象为不符合食品安全标准的食品,只有企业杜绝生产不符合食品安全标准的食品,才能够避免召回带来的经营风险和经济负担。因此,企业应该汲取“三鹿奶粉”的教训,建立食品安全管理体系,安排专人负责管理,并借助律师等专业人士避免和化解风险。
    召回制度自产生以来的半个世纪,已经得到广泛的认可,美国在汽车召回立法之后又逐步将这一制度扩大到了与人体安全健康有关的众多产品,如食品、药品、化妆品、船舶、玩具、杀虫剂等。另外,鉴于食品召回制度在保护消费者健康方面的重要作用,欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、我国香港等发达国家和地区也早已纷纷建立了食品召回制度。[5]
    我国虽然在多个行业已经建立召回制度,但在《食品安全法》中第一次以法律形式确立了食品召回制度,而从目前我国食品行业的现状而言,大多数企业还需要认真应对,包括地方政府在内的社会各界也应当逐步适应。
食品召回,对食品生产企业还任重道远。
 
[国浩律师集团事务所合伙人(北京)  马东晓律师]


[1] 载《缺陷食品召回制度研究报告》,编辑:李洁 张磊 田明胜,摘自《上海政府法制研究》2007年第7期(总第179期)。
[2] 参见马晨清,《缺陷产品召回制度的法理分析》,《商业时代》,2008年第4期,第61页。
[3] 载《“召回”三年》,编辑:郭峰冰,《消费指南》2007年11期。
[4] 参见王丹,《浅析我国食品召回制度实施难点与对策》,《辽宁行政学院学报》,2008年第10期,第72页。
[5] 参见李洁 张磊 田明胜,《缺陷食品召回制度研究报告》,摘自《上海政府法制研究》2007年第7期(总第179期)。


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